封闭是集体产权的本质属性，开放是集体经济发展的必然路径。新型农村集体经济发展需要同时具备稳定的产权预期和清晰的产权边界，同时坚持市场化运作思维和多元化发展路径。随着城乡关系的重塑，特别是县域城乡融合发展的加速推进，农村集体经济组织的地域性、封闭性、功能复合性和股权静态性等属性也在发生变化，逐渐具备脱域性、开放性、功能清晰性和股权动态性等新特征。然而，新型农村集体经济发展也面临着认知突破、经营制约、治理有效性和政策适应等多方面的挑战。因此，在城乡融合发展过程中，为了实现农业强国和共同富裕等目标，发展新型农村集体经济需要遵循由封闭到开放的思路，并以市场化为导向，通过城乡联动式改革促进农村集体资源资产权利分置和权能完善。同时，允许农村集体资源在县域内进行"跨村"配置，有序推进村级组织功能事务分离，走渐进式改革和融合式创新的发展路径。

党的二十大作出了关于全面推进中华民族伟大复兴的重大决策部署，这是中国式现代化的一个重要特征。其中之一就是实现全体人民共同富裕的现代化，而新型农村集体经济则成为促进全体人民共同富裕的重要支持。2016年12月26日，中共中央和国务院联合印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，并首次提出了“新型集体经济”这一重要概念。根据该文件的规定，中央提出从2017年开始用大约3年时间基本完成清产核资任务，并用大约5年时间基本完成经营性资产股份合作制改革。经过多年的艰辛努力，全国通过试点先行和分阶段推进的方式推动农村集体产权制度改革工作，为新型农村集体经济的发展打下了基础。截至2021年底，全国基本完成了农村集体产权制度改革的阶段性任务，核实和清查了农村集体土地资源面积约65.5亿亩，集体账面资产总额达到8.22万亿元，确认了大约9.2亿人作为农村集体经济组织的成员，并登记了约96.6万个农村集体经济组织。总体上来看，农村集体产权制度改革不仅明晰了产权关系和界定了产权边界，还查清了集体资产和确认了集体经济组织成员身份，为创新农村集体经济发展路径创造了条件。2023年，中央一号文件进一步就发展新型农村集体经济作出了重要部署，并明确了新型农村集体经济运行机制的政策内涵和发展途径。通过各地的改革实践，经过多年的试点探索，新型农村集体经济的实现形式和发展路径更加多样化，市场化运作特征也更加明显。与此同时，一些城乡融合发展程度较高的地区的新型农村集体经济组织的资产规模逐渐增大，权属关系也变得更加复杂，部分地区还开展了突破所有权边界的资本化运作，农村集体经营性资产也产生了“三权分置”的实际需求。这些新型农村集体经济的发展形态和运行机制的规范，以及具有特殊使命的新型农村集体经济如何获得有效的支持，已成为理论界和实际工作部门迫切需要回答的重要问题。

在脱贫攻坚战取得胜利后，乡村振兴在全国范围内全面展开，城乡融合发展也进入了历史上加速推进的新阶段。城乡融合发展的体制机制和政策体系逐渐完善，城乡要素的双向流动和平等交换机制逐步建立，为新型农村集体经济的发展带来新的机遇和挑战。具体而言，一方面，城乡融合发展促进了城市和农村之间劳动力、土地、资金、技术和数据等要素的流动。这不仅为城市资源要素向农村输送创造了条件，也使农村资源要素在超越所有权边界的范围内进行配置的可能性大大提高。另一方面，尽管农村集体产权制度改革解决了资源产权不明确、主体地位不清晰等问题，但农村集体资产产权主体分散的公共产权性质并未发生根本改变。这导致农村集体经济组织的股权设置和成员管理保持封闭状态，与市场竞争的开放要求之间存在特殊的问题和矛盾。当前和未来的一段时期内，城乡融合发展呈现不可逆转的历史趋势。城乡关系的重塑为新型农村集体经济带来了新动力，而县域城乡融合发展则为新型农村集体经济的创新发展提供了实际的机会。因此，在城乡融合发展的过程中，新型农村集体经济的政策内涵、基本特征和特殊属性都发生了变化。同时，新型农村集体经济发展也面临着新的挑战和新的趋势。未来，新型农村集体经济应该如何从封闭走向开放，通过创新运行机制实现高质量发展？回答这些问题对于新型农村集体经济的发展和展示中国特色农村集体所有制的制度优势具有重要的理论价值和实践意义。

       一新型农村集体经济的内涵、特征及属性

在城乡融合发展步伐的加快和农村集体产权制度改革的阶段性任务基本完成的大背景下，农村集体经济正焕发出崭新的活力。政策内涵、基本特征和功能属性都经历了深刻的改变。这一变革不仅是新型农村集体经济未来的明显趋势，也是其迈向开放式发展道路的先声。
   01 新型农村集体经济的政策内涵
  农村集体经济是在社会主义改造过程中形成的，是一种公有制经济，由集体经济组织成员共同占有生产资料。新型农村集体经济建立在现代产权制度基础之上，能够在社会主义市场经济条件下利用集体所有的资源要素，开展多种形式的联合与合作，以实现共同发展。相较于传统农村集体经济，新型农村集体经济既保持了合作性、社区性、成员封闭性等内在规定，又拓展了对外合作的空间和要素联合的范围，并秉承了开放包容的发展理念。近年来，从实现形式来看，新型农村集体经济具有集体主导、市场运行、股份合作的特征，包含“独立经营”、“合作经营”、“租赁经营”、“参股经营”等多种经营模式。从基本功能来看，新型农村集体经济不仅具有促进集体资产保值增值、优化乡村产业布局、实现农民就业增收的经济功能，还具有支持乡村建设、服务集体成员、优化乡村治理的社会功能。从制度设计来看，新型农村集体经济以集体所有制为基础，以现代产权制度为底色，以股份合作为纽带，更加契合社会主义市场经济的发展要求。2014年7月24日，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》从农村转移人口市民化的视角，对推进城乡融合发展提出了改革要求，并明确指出要“推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权”。在城乡融合发展的背景下，新型农村集体经济呈现出对内封闭性与对外开放性并存的特征。

中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确了农村集体经济的政策内涵，即“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。国家将农村集体经济界定为具有地域和成员边界的封闭性经济形态。然而，随着城乡融合发展的推进，农村集体经济已经在某些方面突破了地域边界和成员边界，呈现出开放性的发展态势。一些中央政策文件和基层实践探索也在寻求农村集体经济的开放性突破。例如，2019年4月15日中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出了“探索混合经营等多种实现形式”的创新农村集体经济运行机制的措施，鼓励基层通过现代企业形式发展集体经济，如股份制、合作制、公司制等。同时，在一些相对发达地区的农村，已经有不少农村集体经济在发展空间、产权配置和经营管理方面突破了集体边界，实现了从封闭性发展向开放性经营的转变。可以预见，未来新型农村集体经济将在产权归属上保持相对封闭性，而在产权利用和资产经营方面进一步扩大开放性。

02 新型农村集体经济的基本特征

与传统农村集体经济相比，新型农村集体经济具有四个突出特征。首先，产权关系明晰化。新型农村集体经济通过清楚核算和明确界定成员身份，将集体经营性资产以股份形式量化给予成员，从而明确集体产权归属，实现共同共有向按份共有的转变，为市场化运营奠定了基础。其次，内部治理有序化。传统农村集体经济的所有权主体模糊，经营管理由少数干部决策，集体成员的参与度有限。而新型农村集体经济采用法人治理结构，促进了集体成员在经营决策和民主管理方面的有效参与。第三，经营形式多样化。传统农村集体经济采取着单一的“集体所有、统一经营”的形式，具有封闭性和排他性。而新型农村集体经济具有更加完整的市场权能，不仅可以自主经营，还可以依法成立或参股企业等市场主体，甚至可以通过联合外来资本、技术和管理要素来实现混合经营。最后，分配制度灵活化。传统农村集体经济主要采用按劳分配制度，而新型农村集体经济则结合了按生产要素分配、按劳动成果分配和按股份分配等多种分配方式，以这些不同的分配方式相结合来构建集体经济运行和分配的新机制。总体而言，新型农村集体经济既反映了生产要素的组合方式，又包含了不同所有制的实现方式，是集体所有制经济的一种形式，属于合作经济的一种特殊形态。

03 新型农村集体经济的功能属性

首先，新型农村集体经济组织展现了“特别法人”的属性。该属性在2017年《民法总则》颁布实施后获得了法律明确。这意味着农村集体经济组织有能力独立承担民事责任，并享有民事权利。具体而言，新型农村集体经济组织与一般法人有以下区别：其一，组织形式不同。一般法人有独资、合伙和公司制等多种形式，任何个人或其他市场主体都可以投资成为股东；而新型农村集体经济的基本形式主要包括组级、村级和乡镇级，成员与农民集体有独特的对应关系。其二，经营目的不同。一般法人的经营目的是追求盈利，利润最大化是其主要追求的价值；而新型农村集体经济组织的经营目的更多元化，不仅包括实现合理利润，更注重发展集体福利事业和为村庄公共物品提供支持。其三，决策机制不同。在一般法人中，股东的表决权通常与其持股比例成正比；然而，新型农村集体经济组织采用更为民主的决策机制，集体成员享有平等的投票权，“一人一票”或“一户一票”，其与投资额、股份比例或贡献大小等因素无直接挂钩。显然，尽管新型农村集体经济组织获得了特殊法人资格，但它不是一般意义上的市场主体。这是由农村集体所有制的制度特点所决定的，也导致它无法直接平等地参与市场经营。

第二，新型农村集体经济具备“特殊产权”的属性。农村集体产权是指在特定地理区域内，具有成员资格的共同体对集体财产享有对外排他性的特殊权利。农村集体产权具有不完整性、共有性和公益性等特点。农村集体产权的核心要素是集体资源产权和集体成员权。在集体资源产权方面，农村集体资产的所有权属于成员集体。具体而言，对于土地等资源性资产，承包经营权、资格权和使用权根据法律和章程规定确权给予个体农户；非经营性资产由集体经济组织统一安排使用和运营管理；经营性资产的收益权以股份形式量化给予集体成员，并对个人（家庭）持股比例有严格的上限限制。在集体成员权方面，集体成员权是一种身份区分和利益分配机制。成员资格的获得和丧失都有严格的条件和程序，成员与非成员之间的边界具体体现在集体所分配的特定利益上。集体成员权表现为特定成员身份及由此产生的综合性身份利益和合法性权利。此外，集体成员权还包括以身份为纽带的资源分配功能以及以集体为边界的乡村治理功能。总而言之，农村集体产权的特殊之处在于，集体经济组织成员资格是农民是否具有集体成员权的身份要素，由成员组成的集体独享集体资源的所有权，集体成员凭借成员权以及一定的分配规则享有其他权能，既体现了集体共同利益，也兼顾了个人利益。相较于私有产权，农村集体产权以农村集体所有制为基础，与中国特色社会主义的价值追求相契合。

第三，新型农村集体经济具备“特殊功能”的属性。新型农村集体经济的特殊功能主要通过农村集体经济组织的运作来体现，并表现为经济、社会等多重方面的功能。第一，新型农村集体经济组织提供了长期的基础保障功能。在农村集体经济组织中，保障农民住房、教育、养老、医疗等方面扮演着基础性的角色，防止农民陷入贫困和返贫等困境。第二，新型农村集体经济组织的经济发展功能更加健全。新型农村集体经济组织具备更完整的市场权能，可以通过构建市场化运作机制来促进自身的发展和壮大。第三，新型农村集体经济组织的社会服务功能不断提升。新型农村集体经济组织承担着服务集体成员的天然职责，具有显著的公共性和社会性，体现在村庄公共产品的供给方面。此外，新型农村集体经济组织还能促进村庄民主制度供给。新型农村集体经济组织通过建立治理权威、强化治理资源和推动治理方式多样化等措施，加强了农民对集体的认同和归属感，激发了农民参与村庄公共事务治理的积极性和主动性，提升了乡村治理现代化水平。

二城乡融合发展进程中新型农村集体经济的重要转变

城乡融合发展为农村经济注入了强大的动力，同时也在农村人口结构、经济结构、社会结构和空间布局方面带来了巨大的变革。这些变化推动着新型农村集体经济的组织形态、运行模式、功能定位和股权管理等方面发生重要的转变。这些变化是中国城乡融合发展进入新阶段的必然反映，是不可逆转的趋势，也是新型农村集体经济发展中必须正视和积极应对的基本形势。

01 组织形态 从地域性向脱域性转变

传统农村集体经济组织在地理边界上划定集体资源和集体成员的管辖范围，集体成员和村庄居民的身份高度重叠，权利义务相对一致，具有明显的地域性特征。然而，在城乡融合发展的背景下，情况发生了变化。一方面，城镇化发展和乡村振兴等力量共同塑造了乡村建设项目，如"村改居"、“合村并居”、“集中居住"等，这导致一些村庄的地域边界和存在形态发生了变化。另一方面，在农村人口大量向城市转移的同时，城市居民下乡和农民跨村流动现象也越来越普遍，导致许多村庄的人口流失严重，有些村庄甚至外来人口数量超过了本地居民。因此，随着城乡空间布局的加速变化和人口的加速流动，集体成员和村庄居民之间的重合度越来越低，而新型农村集体经济组织作为成员权利的"集合体”，其组织形态也由地域性向脱离地域限制的形态转变。

02 运行模式 从封闭性向开放性转变

传统农村集体经济以封闭运行为特征，集体资源只能在村级范围内配置。在这种相对封闭的农村集体产权情况下，集体经济难以平等接入市场，缺乏现代要素如资本、技术和管理。然而，在城乡融合发展的背景下，封闭的集体产权结构与开放的集体经济发展需求变得越来越不相适应。为此，一些农村集体经济组织通过集体产权改革，以成立或参与有限责任公司、股份有限公司或农民合作社的方式，与国有、个体、私营和外资等非公有资本开展开放合作，吸纳外部资本、技术和管理要素；一些农村集体经济组织通过制定特殊成员资格条件和认定程序，吸引具备能力、资本和奉献精神的外来人口来管理和运营集体经济，并赋予他们特殊成员身份；还有一些农村集体经济组织通过合法吸纳或恢复为集体经济组织成员的方式，吸引乡贤、退休人员等有识之士回馈家乡，有效弥补了经营管理人才短缺的不足之处。从实践来看，新型农村集体经济组织在坚持集体所有制的基础上适度扩大集体产权的开放性，有助于实现对外合作经营，并能与市场平等对接，克服了内部资源要素不足的困境。

03 功能定位 从复合性向单一性转变

在改革开放以来的较长时期里，农村基层党组织、村委会和农村集体经济组织等采取了"多位一体"的治理模式，但农村基层组织的产权不清、机构混乱和职能交叉等问题较为突出。特别是农村集体经济组织不仅需要发展集体经济，还需要承担兜底保障、村庄治理和公共服务等社会职能，这不仅限制了其独立性和自主权，也削弱了其进行市场化运作的能力。自从农村集体产权制度改革推行以来，许多村庄在推进股份合作制改革的过程中，开始探索实施村级组织功能分离的改革，有效地整理了农村集体经济组织的多元功能。改革后，新型农村集体经济组织从"多位一体"的基层组织架构中分离出来，获得了清晰明确的集体资源产权以及完整的经济治理权能。新型农村集体经济组织也实现了与村委会的解耦，不再直接承担村庄行政事务和村民自治事务，而是专注于通过市场化手段开展经营活动，并按照合法程序为乡村治理和公共服务提供资金支持，实现了经济功能和社会功能的协调互促。

04 股权管理 从静态性向动态性转变

集体资产股权管理主要包括股权分配和股权流转两个方面。在股权分配方面，农村集体经济组织的股权管理经历了从"确权到人，固化不变"到"固化到户，动态调整"的发展过程。传统的"确权到人，固化不变"的股权分配制度旨在减少利益冲突和交易成本，降低经营风险和不确定性。然而，在城乡融合发展的背景下，一些新型农村集体经济组织为适应人口数量的自然增减以及城乡人口流动的趋势，推行了"固化到户、动态调整"的股权分配制度。其核心在于通过家庭内部的利益调节功能来实现农村集体股权制度的相对稳定。在股权流转方面，为适应城乡融合发展的趋势，一些新型农村集体经济组织更加注重股权的价值实现和流动性。例如，一些经济实力较强的村集体设置了存量股和增量股两种股份。对于集体存量资产，其股权设置是封闭式的，具有独立规定持股比例和分配方式的特点，目的是保护农民集体财产所有权；而对集体增量资产，其股权设置则是开放式的，完全按照市场化的方式处理，鼓励股权流转和自由交易。总的来说，随着城乡要素流动性的增强，集体资产股权管理逐渐从静态向动态转变，这为农村集体资产与外部优质资产、技术等的整合提供了可能，从而破解了集体资源要素内部约束的问题。

三城乡融合发展背景下新型农村集体经济面临的新挑战及新趋势

在城乡融合发展的背景下，新型农村集体经济组织所面临的不再是局限于村庄内部的小范围，而是逐渐拓展成为一个全国统一的大市场。这种内外部环境的变化为新型农村集体经济的发展带来了众多挑战，同时也催生了一些新的趋势。

01 新型农村集体经济发展面临的新挑战

1、认知突破性挑战当前，我国经济社会体制加快变革，城乡间、群体间利益格局深刻调整，不同村集体成员、社区成员身份交叉重合，凝聚改革共识难度越来越大。从现有文献来看，对于农村集体经济的未来方向，特别是农村集体所有制是否应长期坚持、混合所有制经济如何发展等问题，理论界与实务界一直存在争议。从农村集体所有制层面来看，有部分学者认为私有产权更有效率，因而我国农村集体产权也应当私有化；也有不少学者提出相反观点，他们认为私有产权也存在效率缺失的问题，集体所有制则因其可以发挥"统分结合"的双重作用而具有明显的制度优势。事实上，无论是从理论层面看还是从历史经验看，农村集体所有制均与中国特色社会主义的价值目标高度统一，并在实践中展现能够容纳不同层次生产力的制度优势。农村集体所有制既照顾了集体化时期遗留的所有权主体混合配置的客观现实，又兼顾了制度稳定性与产权设置灵活性，能够降低农村制度运行成本，进而提高农村经济社会整体运行效率。因此，应当在坚持农村集体所有制的基础上，将关注重点从产权归属转移到产权利用和实施上来，通过细化农村产权权利束、激活农村产权经济功能，不断提高新型农村集体经济运营效率。从混合所有制经营模式层面看，政府和学界对于混合经营是否为新型农村集体经济发展的有效路径仍然心存疑虑。一方面，混合经营把公有和非公有这两种不同的所有制形式联结起来，有利于农村集体经济与市场平等对接，可以提高市场竞争力。另一方面，混合经营模式下集体资产所有权和经营权分离，集体成员和管理者利益目标不一致可能出现集体资产流失、农民利益受损等风险。然而，随着城乡融合发展进程加快，混合经营模式的优势更加突出，不仅有利于集体经济组织引进外部资金、管理、技术等要素，还有利于实现内外部要素的组合生产与优化配置。同时，混合所有制的产权安排有利于发挥产权激励作用，能有效调动各方主体发展集体经济的积极性，提升集体经济运营能力。但目前关于农村集体所有制及混合所有制的理论认知还需要进一步加强，对于城乡融合发展条件下农村集体经济实现形式与发展路径的认识还需要进一步深化。

2、经营制约性挑战从现实情况来看，新型农村集体经济在实际经营中面临市场主体地位不健全、物质资本和人力资本匮乏、发展途径有待拓宽等诸多困境：其一，农村集体经济组织的特别法人地位与一般法人地位仍然具有较大区别。实践中，农村集体经济组织破产、清算、重组不具有可操作性，从而导致新型农村集体经济组织难以参与竞争性较强的领域。出于对各种风险的考量，一般性市场主体参与集体经济经营的积极性并不高。其二，虽然农村集体产权制度改革已经基本完成，但农村集体产权和集体成员权仍然相对封闭，农村集体资源仅能在有限范围内配置，外部要素进入的渠道也未完全打通。其三，从发展路径来看，虽然2023年中央一号文件提出探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济，但不论是资源发包、物业出租还是居间服务，均算不上真正意义上的新型农村集体经济。新型农村集体经济的"新"应当体现在其现代化产权结构和市场化运行机制上。农村集体经济组织可以围绕"资产参股"这一途径，通过出资设立或参与设立公司等市场主体，突破"特别法人"限制，间接获得完整的市场地位。这些在理论上是可行的，但在实际运行过程中农村集体经济组织仍然面临经营能力不足、管理水平不高、权责不相匹配等诸多方面的挑战。

3、治理有效性挑战城乡融合发展使集体成员管理及其由此衍生的社区治理问题变得更加复杂。在集体成员管理方面，城乡融合发展背景下的村庄人口结构和空间分布日趋复杂化。以"村籍"为边界，农村形成了外来居民与世居居民两类群体；以集体经济组织成员资格为边界，农村又形成了集体成员与非集体成员两类群体。同时，随着要素市场化配置不断深化，集体成员权与集体资产股权分化趋势明显。以集体资产股权为划分依据，农村又形成了股东成员、非股东成员、非成员股东等不同类型群体。村庄各类身份及群体权益交织，导致复杂的身份认同冲突和利益纠纷，集体成员权利保障难度越来越大。部分村庄呈现出集体经济"空壳化"和人口"空心化"的双重演化态势，并进一步导致集体经济治理和社区治理主体的对象缺失。少数村庄因地理区位和产业优势集聚了大量外来人口，同样给集体经济治理和社区治理带来巨大挑战。一方面，社区治理和公共服务的排他性成本较高，社区公共开支不可避免地由外来人口所共享，导致集体经济组织及其成员的利益受损；另一方面，集体成员权与村民福利和集体收益密切相关，出于收益和福利可能被"稀释"的担忧，本地居民难以形成对外来居民的社区认同，导致外来居民事实上被排除在社区治理之外。

4、政策适应性挑战目前，针对农村集体经济的政策支持体系尚未根据集体产权制度变革及城乡关系转型的变化进行适应性调整，呈现出不配套、不匹配、不衔接等突出问题。例如，在经营人才方面，多数新型农村集体经济组织负责人由村党组织书记或村委会主任兼任，集体经济的"育人、选人、用人"体系相对滞后，经营管理人才队伍薄弱。即便一些经济实力相对较好、经营业务相对较广的村集体经济组织，也在引入职业经理人运营集体经济方面趋于谨慎。在税收政策方面，与新型农村集体经济发展相关的税收优惠政策尚未出台，多数农村集体经济组织与产权制度改革前相比税收负担明显变重；同时，税务部门未将新型农村集体经济组织纳入税务系统，导致新型农村集体经济组织在开展业务时无法在税务部门取得合法票据。在资产管理方面，近年来，国家财政投入巨额资金支持农业农村发展，许多村庄由此形成大量集体资产，但与之相匹配的集体资产管理机制尚不健全。新型农村集体经济组织账务处理不及时、程序手续不规范、账面管理混乱、财务信息不透明等问题比较普遍。总体而言，原有的政策体系已经无法满足城乡融合背景下发展新型农村集体经济的现实需求，迫切需要加快构建新的政策支持体系。

02 新型农村集体经济发展的新趋势

1、全国统一大市场建设为农村集体产权改革注入了新动力。目前，我们正加快推进全国统一大市场建设，这要求我们在农村集体产权制度改革中向市场化和开放化方向迈进。过去的市场化改革主要集中在城市，导致农村市场化发展滞后。然而，自新时代以来，农村改革进入了全面深化的时期，农村市场化的步伐明显加快。《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于加快建设全国统一大市场的意见》等文件的发布，旨在打破城乡要素自由流动所面临的制度障碍，提高资源要素的配置效率，为新发展格局提供基础支撑。然而，全国统一大市场建设仍然在农村面临挑战，关键在于农村要素市场化程度不高。因此，在全国统一大市场建设的背景下，我们需要通过进一步赋权和市场化改革，构建适度开放、具有较强包容性的集体产权制度架构，建立符合市场经济要求的运行机制，赋予农村集体经济组织及其资源资产更加充分的发展权能。

2.县域城乡融合发展为农村集体经济开辟了广阔空间。新时代以来，我们注重根据经济社会发展的新变化和主要任务的变化，将城乡融合发展作为城乡关系演进的新目标，推动农村改革与发展向纵深推进。2017年，党的十九大提出了实施乡村振兴战略的重大决策，并明确要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2021年的中央一号文件首次专门部署加快县域城乡融合发展。习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要破除妨碍城乡要素平等交换和双向流动的制度壁垒，促进发展要素和各类服务更多地下沉到乡村，率先在县域内破除城乡二元结构。县域城乡融合发展有利于农村集体经济突破行政区划限制，推动不同农村集体经济组织的联合与合作，从而实现发展空间的有效拓展。同时，县域城乡融合发展为城市工商资本、先进技术、管理人才等进入农村提供了通道，促进了资源要素在县域范围内的优化配置和合理利用。此外，县域城乡融合发展还可以促进县域内产业合理分工，有利于优化乡村产业格局，增进县城和乡村之间的利益联结和收益分享，使县域城乡之间形成相互依存、相互促进的产业循环。

3.深化农村综合改革为农村集体经济的发展提供了保障。在新时代，我们坚持将解决农业农村问题作为全党工作的重中之重，并通过深化农村综合改革来推动农业农村现代化和乡村全面振兴。在农村集体所有制的框架下，我国的农村改革实现了从以所有权为中心的赋权体系向以产权为中心的运行体系转变。农村改革的系统化推动促使农村的产权秩序重构、乡村治理规则重塑和城乡关系转型。同时，国家制定了一系列试点政策，如国家城乡融合发展试验区、国家农村改革试验区、国家乡村振兴示范县等，这些试点为促进新型农村集体经济的开放式发展积累了宝贵经验。近年来，国家以农村综合改革为引领，通过试点和实验来不断加强政策体系和制度机制的创新，为新型农村集体经济的发展提供了重要制度保障。

4.集体产权权能的完善为乡村发展提供了平台支持。在城乡融合发展的背景下，农村集体产权制度的改革不仅推动了集体产权权能的完善，而且增强了新型农村集体经济组织作为政府项目承接平台、区域资源整合平台、乡村产业发展平台和生态资源资产化平台的功能作用。具体表现在以下几个方面：首先，新型农村集体经济组织能够承接和实施各级政府的惠农支农项目，推动中央和地方支持农村政策的落地转化，促进“大政府”与“小农户”的有效联结，节约了政府的执行成本。其次，新型农村集体经济组织具有明显的资源整合优势，能够通过多种方式盘活闲置和低效使用的集体资源，并通过市场化运作获得收益。第三，新型农村集体经济组织能够以其组织优势作为产业下乡的平台，促进产业的招引，有利于优化乡村产业布局，推动乡村新产业和新业态的发展。最后，新型农村集体经济组织还能够通过深入挖掘乡村生态资源，将山水林田湖草沙等生态资源转化为带动农民就业增收的富民资产，将农村的生态优势转化为农民发展的优势。

四新型农村集体经济的发展方向与实现路径

农村集体产权的封闭性是其本质属性，而开放则是新型农村集体经济发展的必然路径。为了推动新型农村集体经济的发展，我们需要在坚持农村集体所有制的基础上，遵循从封闭到开放的思路，坚定地朝着市场化方向和渐进式改革路径前进。我们需要加快推进城乡联动式改革，积极创新发展路径和运行机制，不断强化农民主体作用，并健全相关政策支持体系。通过这些努力，我们能够为新型农村集体经济的蓬勃发展提供坚实的基础。

01 推进城乡联动改革深化集体资源要素赋能

长期以来，城乡改革各自为战、缺乏有效联动的问题突出，不仅降低了改革综合绩效，还制约了改革红利的释放。然而，我们已经迈入了县域城乡融合发展的新阶段。为了推动改革进一步取得新的进展和效果，我们需要以完善产权制度和促进要素市场化配置为重点，聚焦一些中观层面的综合改革领域。我们需要加快对改革关联性的分析研判，增强改革措施的协调性，深化城乡联动式改革，特别是要重点推进农村集体资源权利分置和权能完善。在土地制度改革方面，我们需要在宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市改革和征地制度改革等重点领域推动改革取得新的进展和成效。我们需要重点完善农户宅基地资格权保障机制、使用权流转和退出机制，探索集体经营性建设用地入市的具体方式，规范农村集体经营性建设用地入市活动，推动建立统一的城乡建设用地市场。在集体经营性资产方面，我们需要进一步激活股份权能，建立健全集体资产股权有偿退出、抵押、担保和继承等机制。在“三资”管理方面，我们需要搭建县域集体资产监管运营平台，加强规范化建设，重构集体资产监管运营体系，推进县域内集体经济的联动发展。在集体成员管理方面，针对长期在城镇就业和生活的人口，我们需要加快研究制定集体成员权退出方案。针对村集体引入的职业经理人、企业家、乡贤等人才，我们可以创新制定特殊成员认定程序与资格条件，建立动态的成员管理机制，实现“有进有出”。通过这些努力，我们能够进一步推动农村集体经济的发展，促进城乡改革的良性互动。

02 创新集体发展路径推进集体经济融合发展

在城乡融合发展的背景下，推动新型农村集体经济的发展需要树立开放式思维，加快在村级融合、抱团发展和村企共建等方面的步伐。首先，我们要支持村级融合。对于具备一定经济基础的村庄，应提高其在经营形式、产业业态、生产要素等方面的融合发展程度。我们鼓励新型农村集体经济组织通过自办企业和合作社等方式直接参与市场运作，并积极引导家庭经营、集体经营、合作经营和企业经营等多元混合发展。同时，我们要不断优化乡村产业功能布局，实现乡土产业、农创服务、文旅观光等多业态融合发展。同时，我们要创新土地、人才、资本和技术等生产要素整合手段，推动集体资产利用效率不断提高。其次，我们要鼓励抱团发展。以集体产权为纽带，促进村域、乡镇、区片的高效联合和抱团发展。借助“跨村联营”、“区域共营”、“飞地抱团”等方式，打破行政分割的局面。我们要通过跨越不同村域、乡镇甚至县域的联合与合作，实现更大范围内的资源集聚和调配，形成“产权在村、产业出村、收益惠村”的新局面。第三，我们要深化村企共建。加快构建村企对接的长效推进机制，鼓励新型农村集体经济组织以资产参股的形式与市场主体展开合作，发展混合所有制经济。我们要注重完善新型农村集体经济组织、企业与农户的利益联结机制，通过“股份合作＋保底分红”、“土地流转＋优先雇用”等多种形式促进集体经济的发展和农民增收。通过这些努力，我们可以进一步推动新型农村集体经济的发展，实现农村经济的繁荣。

03 优化内部治理机制提高集体经济运营效率

为了发展新型农村集体经济，我们必须构建适应社会主义市场经济体制的市场化治理机制，既能发挥集体优势，又能调动个人积极性。首先，我们需加强新型农村集体经济组织的人才队伍建设。要加大培养新型农村集体经济组织经营管理人才的力度，包括经济带头人、职业经理人以及财务、信息化、审计等人员。在有条件的地区，可以尝试选举具备经营能力的村民，聘请本村民营企业家或外部职业经理人，以培养和选拔新型农村集体经济组织的高级管理人员。同时，我们还需要完善集体资产的所有权和经营权分离后的激励约束机制，督促资产管理者按照最大化集体利益原则开展经营活动。其次，我们要规范新型农村集体经济组织的“三会”建设。建立健全董事会、监事会和股东（代表）大会的组织结构，规范“三会”的运作程序，充分发挥其在集体经济治理中的功能作用，确保集体成员在决策和监督中的权益。第三，我们要有序推进农村“政经分开”改革。稳步扩大“政经分开”的试点范围，明确集体经济组织和村委会的职能关系，建立村级公共服务和公益事业费用的分担机制。第四，我们要推进新型农村集体经济组织的信息化建设，完善农村集体资产的“三资”管理。推动管理系统、财务系统、审计系统、统计系统、监测系统和监督系统的标准化建设，提升新型农村集体经济组织的信息化水平和运营管理效率。

04 强化农民主体作用赋予农民更多财产权益

为了发展新型农村集体经济，我们必须重视强化农民的主体作用，并将培育、提升和发挥农民主体性作为一项重要任务。首先，我们需要拓宽农民参与集体经济发展的渠道。着力构建公平、高效且能够保障集体成员权益的集体经济发展机制，培育和提高集体成员的自我发展能力、主体意识和实干精神，鼓励他们广泛参与集体经济的经营决策。其次，我们需要建立激励约束相容的动力机制。以新型农村集体经济组织为主体，抓住多数农民最关心、最直接、最现实的共同利益，制定符合实际情况的集体经济发展目标。通过正向激励和负面约束的手段，通过制度建设、政策激励和教育引导，强化农民在集体经济发展中的主体作用。第三，我们需要建立更加紧密的利益联结机制。通过统筹考虑收益分配与集体积累、兼顾集体福利与成员增收等方式，形成既保护集体和成员权益，又调动其他市场主体积极参与的利益分配模式。我们要从利益联结的角度拓展农民的主体性功能和内涵，完善集体经济收益积累和分配机制，妥善处理集体利益和个体利益、集体积累和收益分配之间的关系。

05 完善政策支持体系优化集体经济发展环境

在城乡融合发展的背景下，发展新型农村集体经济需要进一步强化法律保障、制度供给、基层创新和政策支持。首先，我们要完善法律保障。需要尽快出台和实施《农村集体经济组织法》，以法律明确农村集体经济组织的"特别法人"地位和法律赋予的权利和义务，为新型农村集体经济的发展提供指导。特别要明确法律中新型农村集体经济组织参与设立或参股公司的权利，为解决平等接入市场的制度障碍、实现开放发展提供法律支持。第二，要强化制度供给。需要深化农村集体产权制度改革，在监督管理机制和激励考核机制等方面进行创新，健全集体资源资产管理制度，完善集体产权交易市场体系，为新型农村集体经济的发展提供保障。同时，要平衡政策要求和市场逻辑之间的冲突，构建风险防范机制，有效管理集体资产保值增值中的各类风险。第三，要鼓励基层创新。鼓励集体经济组织进行差异化探索，提升基层在实践探索中解决现实问题的能力，推动顶层设计与基层创新之间的良性互动，总结和推广集体经济发展中的有效经验。第四，要落实配套政策。要正视基层实践中面临的难题和问题，在人才、土地、财政、金融和税收等方面强化系统性支持，构建适应新型农村集体经济发展需求的配套政策支持体系。