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常州农村土地经营制度40年变革与启示
发布时间:2018-08-24  浏览次数:  来源:  

 40年前的改革开放以安徽凤阳县小岗村18户农民签订生死契约、“分田到户”拉开序幕。土地直接关系到绝大多数人的温饱和社会稳定,是“三农”问题的核心,农村的所有改革几乎都以土地制度改革为主线。农村家庭联产承包责任制的推行,成为改革开放的突破口和重要标志。

改革前,常州农村土地经营制度的基本特征是土地归属村社集体,由集体统一经营、统一分配。劳动成果以生产队为单位分配,交足公粮,留下集体用的饲料粮、种子粮和储备粮,余下再分配社员口粮。从农业合作化到人民公社时期,普遍存在着微观经济主体激励不足、农业生产效率不高的问题。集体内部没有适当的激励机制,农民的土地所有权、收益权和处置权均缺失。在他们眼里,既然土地不是自己的,土地上的劳动所得也不是自己的,就不愿意投入劳动,常常采取偷懒、搭便车的方法,劳动生产积极性不高、劳动生产率低下。从十一届三中全会为新时期改革奠定总基调,到十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,以例外的方式允许边远山区、交通不便地区的单家独户实行“包产到户”,再到1980年出台的《关于进一步加快和完善农业生产责任制的几个问题》,明确边远山区和贫困落后地区可按照群众的需求实行“包产到户”,或“包干到户”。最后,1982年中央发出新时期关于农村问题的第一个“一号文件”,正式确立了“包产到户”和“包干到户”的合法地位。

常州农村土地经营制度变革,在起始阶段基本与全国同步。1978年,溧阳县上兴公社老河生产队率先实行联产承包,制定了“定劳力、定土地、定产量、定费用,超产奖励”的联产承包责任制。随后,常州所辖区、县的一些村社也探索推行联产到组、“联产到劳”等形式多样的责任制。19816月起,常州农村全面推广“联产到劳”责任制,包产到户、包干到户大量涌现。到1982年,常州市农村的“联产到劳”、包产到户全部转化为大包干,农村家庭联产承包责任制全面形成。到19834月,全市农村已有99.9%的生产队实行联产承包责任制,98%的生产队签订承包合同。

这一轮土地经营制度改革,并未回归到高级社之前的土地私有制。它摒弃了先前“农业社会主义”的追求和“大锅饭”的制度安排,推行“统分结合”的双层经营体制。这种模式在不改变土地所有制的前提下,改变了农村土地集体使用、统一经营、集中劳动的方式,形成了土地集体所有、家庭承包经营、统分结合的格局。农民跟村集体签订协议,定好到时候交给国家多少公粮,集体提留多少,其余的都归农民。集体的解散使得每一个农户拥有了属于自己的生产资料——土地,各自成为一个独立的经营主体,可以自主决定在土地上投入多少劳动力、肥料,可以自主决定种什么、种多少、怎么种,磨洋工的人焕发出了与以往完全不同的工作热情,生产积极性和农业生产力被空前释放。农业生产在短暂几年内就超越了历史水平,农村温饱问题得以基本解决。

但包产到户最美好的年景就是最初的10年。1990年之后,随着物价大幅度上涨,农资价格也随之上涨,而粮食价格却基本原地踏步。家庭小规模经营的诸多缺陷和弊病开始暴露,土地的过于分散和信贷短缺、市场信息的滞后、机械化作业程度不高等,导致农业生产抗风险能力差、受市场波动影响严重。如何实现农业的规模化生产和产业化经营,成为发展中碰到的新问题。常州地区乡镇企业素来发达,农业剩余劳动力较早开始向二、三产业转移。为了保证农业生产的发展和完成国家粮食定购任务,常州发展出了以机械化集体耕作为特点的土地适度规模经营模式。上世纪80年代末,推广按人口分口粮田、农业户承包商品粮田的“两田制”,鼓励土地适度集中。上世纪90年代,出现农田转包、转租现象。1992年秋,武进魏村镇新华村率先实行“一田制”,将全村土地总承包给农场主,实行粮食专业化生产。上世纪90年代中后期,农业规模经营范围逐渐扩大,而且主要从解决抛荒、半抛荒向建设现代化农业目标转变,采取家庭农场、村办农场、站办农场、服务队办农场等多样化的形式。

为了规范土地承包、土地流转,2001年起,市委、市政府针对土地承包、土地流转出现的新问题、新矛盾,在溧阳上黄镇开展土地流转服务试点。2004年,出台建立土地承包经营权管理制度的相关政策。2010年,还在全市农村组织创建镇级土地流转管理服务示范中心,引导各地实施万顷良田建设工程,建设现代农业园区,加快将农村土地流转给规模经营主体。土地流转以后,打破原有的土地格局,把土地重新集中起来,搞农田综合治理,将农村各类生产要素加以重新整合。经过农田的综合规划和科学治理,极大地改善了农业生产条件,而且通过集约化、规模化经营提高了农业生产效率,降低了农业生产成本。通过对农民土地承包经营权进行确权、登记、颁证,稳定了承包关系,给农民吃了定心丸。在此过程中,各种专业合作社、综合合作社发挥了极为重要的作用,形成了一批颇具规模的高效农业产业基地。

近年来,我市武进区作为全国试点,大胆探索,先行先试,在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地等“三块地”制度改革上取得突破,并且迈出了大步。其中,农村集体经营性建设用地入市在这里破冰前行,作用一举多得;农村宅基地制度改革,把宅基地与它上面的住房合在一起进行,使它们既可有偿推出,也可用作抵押贷款;农村土地征收制度改革,不仅建立多元保障机制,而且让不少被征地拆迁农民成为股东,同时还有利于缩小土地征收范围。

    中央派出农村土地制度改革试点工作督察组实地调研后表示,武进区的“三块地”改革,取得了丰富的经验,形成了可推广的成果。武进的改革做法,在我国实施乡村振兴战略的《意见》中得到体现。《意见》指出,全国要“深化农村土地制度改革”,“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验,逐步扩大试点,加快土地管理法修改,完善农村土地利用管理政策体系”;“适度放活宅基地和农民房屋使用权”,但“不得违规违法买卖宅基地”;推动农村“资源变资产”“农民变股东”,引导进城落户农民“依法自愿有偿转让”有关权益。

据了解,武进区今年进一步加大“三块地”改革力度,将实现征收、宅改、入市全推开,全区1066平方公里全覆盖。

常州农村土地经营制度变革,实际上经历了一个否定之否定的辩证发展过程。40年农村土地经营制度变革的主要经验与启示,就是政府的决策要尊重微观行为主体的自主选择,在坚守有关底线的同时,以实践为准绳,不断把人民群众的意愿变为合法化的制度安排。

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